在一個財政預(yù)算年度內(nèi)，采購人采購一批辦公家具，分別是：床4.6萬元、桌子4.98萬元、沙發(fā)4.5萬元、柜子3.9萬元、書架4萬元、組合家具4.8萬元，總計26.78萬元。審計部門認(rèn)為，辦公家具采購總和超過了市級分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)，20萬元。

審計部門認(rèn)為該采購人沒有編制政府采購預(yù)算，實(shí)施計劃，更沒有按規(guī)定的采購方式進(jìn)行采購，所以將該采購人的行為定性為《政府采購法實(shí)施條例》第六十七條第二款所規(guī)定的情形，即“將應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開招標(biāo)的項目化整為零或者以其他方式規(guī)避公開招標(biāo)”，給予通報處理。

問題引出

該采購人的采購行為究竟是化整為零規(guī)避公開招標(biāo)呢？還是細(xì)化預(yù)算？

專家點(diǎn)評

采購人的采購行為并沒有違法。床、桌子、沙發(fā)等都屬于人們平時統(tǒng)稱的“辦公家具”，“辦公家具”是人們一個習(xí)慣性的稱呼。財政部出臺的《政府采購品目分類目錄》中將床、桌、架等單獨(dú)作為第三級目錄列出，有各自的編號。那么，這些產(chǎn)品就分別是一個單獨(dú)的采購項目。

這些辦公家具雖然都屬于集中采購目錄內(nèi)的采購項目，但目錄采用的是“集中采購目錄 限額標(biāo)準(zhǔn)”的模式，采購人每一個項目類別的采購金額都沒有超過市級分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)20萬元。

采購人沒有“走”政府采購程序，單獨(dú)進(jìn)行的采購，沒有錯。

根據(jù)本案例有幾點(diǎn)認(rèn)識：

雖然我國法律規(guī)定，公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式，但其確定采用公開招標(biāo)是有一定適用條件的，即：達(dá)到了公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購對象才確定采用公開招標(biāo)方式。本案例雖然其合計總額超過了市級分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)20萬元，但沒有達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即100萬元。政府采購貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是指省級以上人民政府或其授權(quán)的市級人民政府制定的達(dá)到和超過一定金額標(biāo)準(zhǔn)，就必須采用公開招標(biāo)采購方式進(jìn)行采購，是最低數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

之所以將公開招標(biāo)作為主要采購方式，是因?yàn)楣_招標(biāo)采購方式相對于其他采購方式而言，有許多優(yōu)點(diǎn)。一是公開透明，最大限度地防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。公開招標(biāo)采購方式最能體現(xiàn)公開、公平、公正，是“陽光下采購”，透明度相對最高，監(jiān)督機(jī)制較為完善，從而加大了腐敗產(chǎn)生的“成本”和難度，所以能最大限度地防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是公平競爭，實(shí)行最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益。公開招標(biāo)采購使所有符合資格的供應(yīng)商都有機(jī)會參加競爭，采購人通過“貨比三家”，能采購到性價比最高、價格相對便宜、服務(wù)最優(yōu)的采購對象，從而節(jié)約財政資金。三是供應(yīng)商在競爭中通過相互比較，取長補(bǔ)短，改進(jìn)生產(chǎn)工藝，提高整個社會生產(chǎn)力水平，達(dá)到共同提高社會效益的目的。

因此，我國《政府采購法》第二十八條規(guī)定，采購人不得將應(yīng)當(dāng)以公開招標(biāo)方式采購的貨物或者服務(wù)化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購。

那么，什么是化整為零規(guī)避公開招標(biāo)采購行為呢？《政府采購法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定，在一個財政年度內(nèi)，采購人將一個項目下的同一品目或者類別的貨物、服務(wù)采用公開招標(biāo)以外的方式多次采購，累計資金數(shù)額超過公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，屬于化整為零方式規(guī)避公開招標(biāo)。也是采購人把達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項目人為分割為數(shù)個小項目，使得每個項目的預(yù)算金額都未達(dá)到法定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，以此規(guī)避公開招標(biāo)。

為了規(guī)范采購人的行為，防止采購人采取化整為零規(guī)避公開招標(biāo)，《政府采購法》第七十一條規(guī)定，采購人將應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式而擅自采用其他方式采購的，監(jiān)管部門將責(zé)令其限期改正、給予警告，可以并處罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分，并通報。

所謂細(xì)化預(yù)算是將預(yù)算制度、責(zé)任、指標(biāo)、費(fèi)用、定額等進(jìn)行細(xì)化，分解到部門和個人。細(xì)化預(yù)算是部門預(yù)算編制的基本要求，更是政府采購預(yù)算編制的客觀要求。在部門預(yù)算編制上，國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要將所有的預(yù)算支出由“項”到“目”。同時，政府采購的預(yù)算也要求越細(xì)、越準(zhǔn)確、越具體，越好。

而該案例中，雖然該采購人采購的項目都統(tǒng)稱為“辦公家具”，但床、桌、架等不屬于同一品目；且該市的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是100萬元，即使是同屬于一個品目，也只有26.78萬元，也沒有達(dá)到100萬元的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)椋稚⒉少徬揞~標(biāo)準(zhǔn)與公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不是一個概念。所以說將該采購人的行為定“化整為零”是適用錯誤。